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甘肃省人民政府


甘肃省规章规范性文件备案审查办法

甘肃省人民政府令第11号


　　《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》已经2004年2月6日省政府第33次常务会议讨论通过，现于公布，自2004年5月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　长　陆　浩
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年二月十三日



甘肃省规章规范性文件备案审查办法

第一条 为了加强对规章、规范性文件的监督，维护社会主义法制统一，根据《中华人民共和国立法法》、《法规规章备案条例》等法律法规，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称规章，是指兰州市人民政府根据法律、行政法规、地方性法规和省政府规章，依照《规章制定程序条例》制定的规章。

　　本办法所称规范性文件，是指各级人民政府及其所属工作部门按照法定权限和程序制定的涉及行政管理相对人权利义务、具有普遍约束力的行政措施、决定、命令或指示等文件。

　　行政机关内部的工作制度、管理制度等，不适用本办法。

　　第三条 县级以上人民政府及其所属工作部门应当加强对规章、规范性文件备案工作的组织领导和监督检查，配备专职人员承办规章、规范性文件的备案审查工作。

　　县级以上人民政府法制工作机构具体负责规章、规范性文件的备案审查工作。

　　第四条 规章应当自公布之日起30日内报送备案，规范性文件应当自公布之日起15日内报送备案。

　　(一)规章由兰州市人民政府按《法规规章备案条例》规定报送备案。

　　(二)各级人民政府制定的规范性文件，向上一级人民政府报送备案。

　　县级以上人民政府所属工作部门制定的规范性文件，向本级人民政府报送备案，同时报送上一级主管机关备案。

　　实行垂直领导的行政机关制定的规范性文件，向上一级主管机关报送备案，同时报送本级人民政府备案。

　　两个或两个以上部门联合发布的规范性文件，由主办部门向本级人民政府报送备案。并分别报送其上一级主管机关备案。

　　第五条 规章、规范性文件报送备案时，径送各级政府法制工作机构。

　　报送机关应当提交下列材料：

　　(一)备案报告10份；

　　(二)正式文本10份；

　　(三)起草说明、制定依据和相关材料。

　　有条件的，应当同时报送规章、规范性文件的电子文本。

　　报送备案的文本格式，由省政府法制办公室统一制定。

　　第六条 报送备案的规章、规范性文件符合本规定第二条、第四条、第五条规定的，政府法制工作机构予以备案登记；不符合规定的，由政府法制工作机构退回重新报送。

　　经备案登记的规章、规范性文件，由各级政府法制工作机构每年向社会公布一次目录。

　　各级政府法制工作机构应当定期将规章、规范性文件汇编出版。编辑出版的规章、规范性文件汇编的范围，应当以公布的规章、规范性文件目录为准。

　　第七条 政府法制工作机构对报送备案的规章、规范性文件，应当对下列内容进行审查：

　　(一)制定机关是否具有相应的法定权限；

　　(二)是否同法律、法规和规章相抵触；

　　(三)是否同相关的规章、规范性文件相协调、衔接；

　　(四)是否违法设定行政处罚、行政许可、行政强制措施、行政收费等；

　　(五)规定的内容是否适当；

　　(六)是否违背法定程序；

　　(七)政府法制工作机构认为应当审查的其他事项。

　　第八条 政府法制工作机构应当自收到规章、规范性文件之日起30日内审查完毕。对情况复杂的，可以延长15日。

　　第九条 政府法制工作机构审查规章、规范性文件，可以采取征求相关部门意见、举行听证会、调查、请制定机关说明情况等方式，有关部门应当予以配合。

　　第十条 经审查，发现规章超越法定权限，同上位法相抵触，或者其规定不适当，或者违背法定程序的，由备案审查的政府法制工作机构提出修改或者纠正的意见，制定机关应当自收到意见通知书之日起30日内进行修改或纠正，逾期不修改或不纠正的，由备案审查的政府法制工作机构报同级人民政府批准后予以撤销。

　　经审查，发现规范性文件超越法定权限，同法律、法规、规章相抵触，或者不适当的，由备案审查的政府法制工作机构发出责令纠正通知书、处理决定书，制定机关应当自收到通知书之日起30日内进行修改或者废止，逾期不修改或废止的，由备案审查的政府法制工作机构予以撤销。

　　规章、规范性文件制定机关应当对备案审查通知书的办理情况进行书面答复。

　　第十一条 经审查，发现规范性文件之间对同一事项规定不一致的，由政府法制工作机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由政府法制工作机构提出处理意见报本级人民政府决定。

　　第十二条 公民、法人或者其他组织发现规章、规范性文件与上位法相抵触的，可以向上一级人民政府或者本级人民政府提出审查建议，由政府法制工作机构按照规定的程序处理，并及时将处理结果书面告知提请人。

　　第十三条 规章、规范性文件的制定机关应当于每年1月15日前将上年度制定的规章、规范性文件目录报送上一级或者本级政府法制工作机构。
第十四条 不按规定报送规章、规范性文件备案和年度目录的、不执行备案审查处理决定的，由政府法制工作机构给予通报批评，责令限期改正，并建议有关机关追究主要负责人和直接责任人的行政责任。

　　第十五条 本办法自2004年5月1日起施行。








民事调解制度的立法构想

王伟杰 黑龙江省孙吴县法院

论文提要：民事调解作为我国一项重要的法律制度，在民事纠纷化解方面发挥着重要作用，受到社会各界的关注，被被誉为“维护道德的最后一道防线”。随着审判方式改革的深入，现行的调解体制是益暴露出它的局限性和弊端。笔者试途通过对现行诉讼调解制度的分析，提出调解制度立法的构想。全文共3250字。
2002年9月26日司法部和最高院分别出台了《人民调解工作的若干规定》，在制度上对民事调解给予充分的肯定。以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性，长期以来，地方各级人民法院（特别是基层人民法院）大量适用简易审理案件，取得了一定的社会效果。然而，对于民事调解的规定却只见于我国《民事诉讼法》第85条规定，即：人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。立法对适用调解的受案范围、程序等未作界定，与其他结案方式比较，无论是实体法还是程序法都太过宽范。
一、民事调解制度的发展历史
所谓民事调解制度是指人民法院审理民事案件的过程中，可以在查明事实的基础上，根据自愿和合法的原则，主持并促使当事人双方达成协议协商解决的制度。调解制度作为解决纠纷的一种机制，是中国固有的传统，在审判中占有重要地位。
调解在中国有着优久的历史，早在西周在铜器铭文中就有调处的记载，秦汉以来，调解成为司诉的原则，两宋时期，随着民事纠纷的增加，调处呈现制度化的趋势。明清时期，调处已是臻完善，辛亥革命胜利后，孙中山先生大力引进西方法制，建立西方法制体系，但由于当时的历史条件没有中国实行开来。建国初期，审判方式一直沿用抗战时期的“马锡五审判方式”，强调审判与调解紧密结合，直到1979年我国起草《民事诉讼法（试行）》时，将“调解为主”改为“着重调解”，1991年我国开始修订《民事诉讼法（试行）》，明确了调解的原则为“自愿和合法”，适用范围包括一、二审、再审，使调解原则更加符合人民法院民事诉讼调解的审判实践，纠正了调解与判决贩关系。近年来，随着审判方式的改革，大量简易审理的案件所占比例逐年提高，如黑龙江省孙吴县人民法院2003年收案996件，审结983件，其中调解结案413件，占结案数的42%，2004年收案871件，结案856件，其中调解结案436件，占结案数的50.93%，而两个基层法庭所审理的民事案件有七成为调解结案，由此可见，民事调解制度在人民法院解决纠纷有十分重要的作用。
二、现行民事调解制度存在的缺陷
调解制度作为解决纠纷的一种机制，是中国固有的传统，是享有“东方经验”之美誉的法院调解制度，被视为法院行使审判权诉讼制度中占有重要位置。其本质上是一种合意为核心要素的解决纠纷的方式，是私法纠纷领域的廷伸，是一种当事人主义。在审判实践中，由于缺乏明确具体的规定，存在如下缺陷：
一是随意启动调解程序。合法是民事诉讼调解有效的前提，含概了程序合法、实体合法。我国民事诉讼法规定，法院调解贯穿于审判程序的全过程，这意味着调解没有独立的程序。法官可以随时组织当事人调解，启动调解程序的随意性较大，造成诉讼调解中法官中心地位和主导作用过于突出，有悖于当事人主义的调解原则，使双方当事人诉讼权利受到一定压制，当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害，同时也为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间，失去法院调解所具有的独特的公正价值。
二是调解无具体期限，限制当事人的上诉权。我国的法院调解制度所采取的是调审合一的模式，即调解和审判可以动态转换，法官可以随时主动地决定进入调解程序。较之判决，调解可以使法官在相对的时间内提高办案数量、回避法律适用，减少上诉案件，法官的风险最大化地降低，这无疑促使法官更多地适用调解。也变相剥夺了当事人的上诉权，限制了上一级法院的司法监督功能。我国《民事诉讼法》第89条规定“调解达成协议，人民法院应当制作调解书，调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。……调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”调解协议一经生效，即表明当事人之间的争议已经解决，产生与生效判决同等的效果，除个别特殊案件(如调解和好的离婚、维持收养关系的案件)外，不得再行起诉、上诉，因而审判监督机制难以发挥作用。同时，由于调解协议或送达回证上的签字属于自愿，当事人尽管可能无奈，但也只好忍气吞声。而且正是由于这种“自愿”，除严重违反程序外，使当事人无法提出充分证据，从而导致再审的机会几乎为零。
三是对违法调解缺乏制约。法官对当事人自愿达成的调解协议的合法性负有审查义务，但在多数情况下，调解是由当事人自行协商形成一致意见后，再诉至法院，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿，这类案件的调解，往往是事后才发现调解目的恶意并损害了第三人利益，我国法律对这种调解行为缺乏相应的预防和补救措施。
三、民事调解制度立法的构想
鉴于此，建立完善的调解制度立法十分必要。
首先，制定调解程序法，明确调解的受案范围、调解的启动、期限。对于涉及婚姻家庭关系的民事纠纷，如婚姻、抚养、赡养、收养的案件当事人不请求调解的，人民法院也应进行调解，对下列案件应考虑排除在法院调解之外：(一)适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程度的案件；(二)民事行为无效应当给予追缴或民事制裁的案件；(三)损害国家、集体、第三人合法利益，受害人未参与诉讼的案件；(四)以当事人无处分权为标的案件。针对调解的启动要赋予当事人以程序上的选择权，对于一审普通程序而言，进入诉讼程序后，双方当事人自由决定是否进行调解，向人民法院提出申请。一旦当事人不愿以此种方式解决纠纷，即转入审判程序。调解的期限以20为宜，在同一个案件中，只规定一个调解阶段。程序是法庭在经过庭审、认定案件事实后，审判人员应告知当事人，转入调解阶段，并询问当事人是否同意调解，如双方一致同意，则告知其调解期限；如一方同意，一方不同意，得按调解期限，试行调解；如双方均不同意，则应转入下一个程序，移交审判庭及时判决。
其次，制定调解实体法，明确法官职能。承办案件法官在判决前对当事人的接触，存在法官的情感因素直接影响判决结果的公正性的问题，因此，应借鉴西方国家法官职能分工具体化的做法，如英美民事诉讼程序中，整个诉讼过程分为审前程序和审判程序两个相对独立又相互联系的阶段，负责调查、和解，对审前程序管理法官与负责开庭、裁判的法官分而设之，保证裁判的公平、公正。同时，为弥补可能发生的错误调解所造成的不公后果，应当考虑建立调解无效确认制度。法院调解无效确认之标准可以考虑以下几个方面：(一)有充分证据证明一方当事人有欺诈、胁迫行为，直接影响另一方当事人真实意思的表达，调解协议的履行对被欺诈、胁迫方明显不公；(二)调解程序违法或法官违反审判纪律直接影响调解内容实体不公；(三)当事人恶意串通，非法行使处分权，直接损害第三人合法利益；且无法补救第三人损失的；(四)调解协议违反法律原则或禁止性规定的。
最后，取消反悔权，明确规定调解无效的标准。我国《民事诉讼法》规定，调解协议生效以调解书送达为生效条件。第91条规定“调解未达成协议或调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。”据此规定，当事人在诉讼中达成协议，该协议对当事人双方并无约束力，在审判实践中，反悔是调解中经常出现的，反悔权的行使动摇了法院调解的权威性。建议立法明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即视为调解成立，任何一方当事人不得提出反悔。法院制作的调解书一经送达当事人，调解协议即发生法律效力，当事人不履行调解协议可以强制执行。
注释：
1、张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社，1997年版第283页。
2、许小澜 庄敬重：参见《论我国民事诉讼调解制度及其改革》第二章。
3、《民事诉讼法》