论法院内部监督
毕东升
同任何权力一样，审判权力同样要受到必要的监督才不致被滥用。在我国，根据法律规定，法院各项工作要受到来自许多方面、不同性质的监督。本文拟着重对法院内部监督的构成、各种监督的关系以及在改革情况下如何开展内部监督工作进行初步探讨。
一、法院内部监督的构成
根据我国司法制度，参照国外法院组织制度通行的划分，我国法院内部监督可做如下归纳：
1?从监督的主体来讲，法院内部监督可大致划分为审级监督和行政监督两类。所谓审级监督即法律所规定的上级法院对下级法院审判工作的监督，上级法院通过二审、再审对下级法院案件裁判情况进行的监督，监督主体是上级法院，由合议庭、审委会等审判组织行使此项权力，因此，审级监督也可称为审判组织的监督。所谓行政监督，是指法院内部具有行政管理职责的人员和组织对审判工作或司法行政工作所进行的监督。此处所讲的“行政”，不是从国家权力角度，即立法权、司法权、行政权意义上的行政，而是从管理学意义而言。在此意义上，行政监督即管理者的监督。根据现行法院组织法和法官法、诉讼法和法院有关制度的规定，法院内部的行政监督由院长监督、庭长监督、监察部门对本院和下级法院工作人员的监督、以及其他司法行政部门对司法行政工作所进行的某一方面的监督构成。内容包括院长发现裁判错误提交审判委员会决定再审、庭长对审判人员工作情况的督促检查、监察组织的纪律监督、财务部门的财务监督等。在此需要强调，笔者认为，目前各级法院审判监督庭对本院错判的纠正工作不能称为监督工作，一是因为它无权提起改判，改判只能由院长提交审委会，或者说对本院审判工作的监督权在本院内部只有本院院长才能够行使；二是它不符合国际通行的司法独立最低标准，即：不能有法官之上的法官，一个法官(审判组织)不能接受来自同一审级的另一法官(审判组织)的监督。
2?从监督的内容来讲，由于法院工作分为审判工作和司法行政工作两部分，因此，监督的内容也必然包括审判工作和司法行政工作两类。法院内部的监督主体、程序虽有不同，但内容不外乎这两项，有交叉或相同之处。从法院组织法、诉讼法、法官法的规定来看，上下级法院间的审级监督，由各级法院的审判组织依诉讼程序进行，监督的内容是案件裁判；法院行政领导或行政部门的行政监督，监督的内容既有直接针对案件裁判情况的监督，也有院长、庭长以及监察部门对审判人员和其他工作人员在工作中遵守和执行法律、法规、纪律情况的监督。
二、审判组织的监督和行政监督的关系
通常，人们一般把对案件的监督称为审判监督。根据以上分析，按照我国诉讼法的有关规定，审判监督的主体既有审判组织(如上级法院审判组织对二审或再审案件进行审理)，也有行政监督者(如院长发现错误提交审判委员会，院长、庭长决定回避、监督审限、签发法律文书等)。因此，审判监督工作并非只是审判组织的工作。
审判组织的监督和行政监督存在既相互区别、相互独立，又相互联系、相互依存的关系。
首先，两者的职能、性质有原则区别，互相不能替代。审判组织的监督是依照诉讼法解决裁判的正确与否问题，不针对法官的行为进行监督、处理；而行政监督虽然能够对裁判和审判人员、审判组织进行监督，并有权对审判人员作出纪律和组织处理，但无权对案件作出裁决。在国外的司法体制中，这一点被特别强调，即强调为维护审判的内部独立，法院行政领导和部门不能干预审判，不能有法官之上的法官。审判的独立性使法院的行政监督具有不同于国家立法机关、行政机关的行政监督的特点：一是行政监督不对案件的是非曲直直接做结论，案件结论由审判组织依审判程序解决；二是为维护审判独立，行政监督多是事后监督，不直接干预尚未作出裁判的案件，多数情况下只对生效裁判提出意见、建议；三是司法行政监督必须严格依法进行，不得违反组织法、诉讼法，严格按照法定程序进行。
其次，审判组织独立、公正有效的开展监督，依靠行政监督为其提供的环境、条件。这不仅在于审判组织的有效工作离不开行政监督者通过监督管理提高法官的素质并为之提供了良好的工作环境，还在于审判组织开展的监督，许多都是通过行政监督而发现和提起的。如院长领导开展的执法检查，发现裁判错误提交审判委员会决定再审；检察院(某些国家为司法部长)发现裁判错误提起抗诉(司法部、检察院工作属司法行政工作)；监察部门发现法官在审判中违法违纪引起的对裁判的复查、重审等。因此，行政监督者监督案件是必要的，不能把行政监督与审判监督搞成两张皮，更不能人为地把两者割裂开来。特别是由于我国司法工作奉行有错必纠原则，与国外不同之处在于生效判决允许申诉、再审，允许改判纠正，并规定了相应的程序。因而，如果说国外的法院监督中审级监督居于重要位置、行政监督相对弱化的话，那么在我国行政监督则有其特殊存在的价值。
第三，行政监督依赖于审判组织的监督、以审判组织作出的结论为依据。虽然行政监督的内容包括了案件裁判情况，但行政监督只有提起或建议的权力，无裁判的决定权。因此，行政监督并不代替审判组织依审判程序对案件作出裁判。两者性质、权限、任务不同。由于审判工作的判断性特点，决定了审判奉行独立、中立原则，行政领导、行政人员不能干涉和代替审判组织的法定权力，对案件的裁判必须由审判组织依照法律作出。因此，行政监督必须以审判组织的结论为依据，进而才能达到对审判组织和审判人员的工作进行监督的目的。
行政监督在许多国家或地区的法院都存在，如美国法院有负有行政监督职责的巡回司法委员会；德国法院有院长以及其他负有监督职责的法官的监督(见《德国法院组织法》、《德国法官法》)；台湾有司法院和法院院长的监督(见《台湾法院组织法》)等。而且这种监督并非只是被动进行，也有主动进行的。针对裁判存在的错误，由行政监督提起审判监督的做法在国外、特别是大陆法系国家更常见，如法国、日本规定，刑事再审可由司法部长或检察长提起等。这种依法进行的监督并非行政干预审判。审判组织的监督与行政监督相互依存、相互配合，共同构成了法院内部监督制约机制，脱节和分离，只会带来不良后果。过去法院内部监督机制薄弱，原因之一就是两种监督脱节，导致法院司法腐败的滋长、蔓延。因此，强调审判独立而忽视行政监督对审判工作的监督，以及强调行政监督而忽视审判工作的程序性、独立性都是片面的，必须加以克服。
按照这一理解，根据我国司法制度和最高法院关于监察工作的规定，人民法院监察部门在各级人民法院院长领导下开展监察工作，行使的是各级法院院长授予的权力，与院长对审判工作的监督权一样，同属行政监督的性质，是院长监督权力的重要组成部分。它的职责在于监督检查审判组织、审判人员在工作中遵守和执行法律、法规、规章制度中存在的问题，因此，监察部门根据院长授权，当然有权对审判工作、包括案件裁判情况进行监督(如各级法院开展的执法检查和案件督查)。当然，监察监督是行政性的监督，监督检查的核心是审判组织、审判人员是否有失职、不履行职责、违反禁止性规定的行为，通过对工作、对案件的监督解决对人的监督问题，而不是直接解决裁判的问题。
三、行政监督与司法独立、审判独立的关系
我国宪法规定，人民法院依法独立行使审判权，但同时规定法院院长必须对人大负责、向人大作出工作报告。这就决定了院长必然对法院各项工作有管理、监督权力。这一权力在诉讼法、法官法中均有充分体现。这些法律规定，院长、庭长除履行审判职责外，还应履行与其职务相适应的职责。由此，我们便会遇到行政权力对审判工作进行监督与司法独立、审判独立的关系问题。
审判独立包括内部独立和外部独立两个方面。本文所探讨的监督属法院内部监督，当然不存在影响外部独立问题。虽然我国的司法制度没有明确法官独立审判的原则，但明确了审判组织的权力，审判组织的这些权力院长、庭长不得代理或干预。同时，法院院长对人大负责、向人大报告工作的司法体制，实事求是、有错必纠的司法工作原则，也决定了法院内部监督、特别是行政监督存在的必要性。因此，在落实和维护审判组织权力的基础上开展内部监督工作，既不违反法院独立审判的宪法规定，也不会影响法院内部审判组织、法官行使依法作出裁判的权力。
即使是在奉行法官独立审判的国家，在不影响法官依内心确认作出裁判的独立性的前提下，法律也规定负有监督职责的法官或司法组织对被监督的法官有权力、有义务就工作效率、责任心、举止、品行等内容提出监督意见、采取纠正措施。在国外，司法独立、法官独立并不排除法院内部监督存在的必要性。如美国最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶夫撰文指出：美国司法独立制度包括五个方面的内容：“一是法官享有宪法的保护；二是司法机构独立行使司法权；三是司法有权对法官的不当行为采取纪律措施；四是发生利害冲突时用适当办法予以解决；五是保证司法判决的有效执行。只有这五个方面结合起来才能保证司法独立。”(见美国驻华大使馆《交流》1997年第2期)此处的纪律措施就是内部监督。我国的执法环境、法官的产生条件、公民的法律素质目前与国外有很大差别，采取符合我国审判工作特点的加强监督、强化管理的措施是促进审判独立、维护司法公正的重要保证。
四、司法改革与加强法院监督
党的十五大指出，要积极推进司法改革、维护司法独立，开展冤、错案件责任追究工作。这一论断包含了两层意义：一是要推进司法改革、维护司法独立，二是要加强监督，开展责任追究工作。这为司法工作的改革和发展明确了方向。关于法院改革，《人民法院五年改革纲要》(以下简称纲要)提出了改革的思路。《纲要》第20条指出：“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定”。《纲要》这一规定表明，逐步改变庭长、院长审批案件的做法，落实法律规定的审判员、合议庭权限，是今后审判方式改革的方向。从一定意义上说，在价值取向上审判方式的改革在向着法官独立审判的方向发展。因此，《纲要》的规定也为如何开展法院内部的监督工作提出了新的课题。法院内部监督工作必须适应这一形势的要求。
在司法改革的形势下，审级监督和行政监督都有许多不适应审判工作特点和规律的问题，值得我们下工夫去改革完善。
1?关于审级监督。宪法和法院组织法规定，在审判工作方面上级法院与下级法院是监督关系，不存在领导和被领导、命令和服从的关系。必须纠正长期以来形成的上下级法院在审判工作方面形成的行政化的倾向，如对案件的请示、汇报、批复等行政工作方式。在不同审级之间，监督者和被监督者都是在依法独立行使自己的权力，事先的请示、汇报等领导和服从的行为，都将使事后的监督失去意义。
2?在行政监督方面，院长、庭长、监察部门如何履行职责、开展工作，是理论和实践中面临的重要问题。笔者认为，搞好监督，必须分清院长、庭长、监察部门的审判职责、管理职责。依照法律规定，院长、庭长是具有双重身份的人员。做为合议庭、审委会成员时，院长、庭长要依法履行其法律规定的审判职责，如担任审判长、主持审委会。作为管理者出现时，则须履行其管理、监督职责，如分配案件，组织合议庭，决定有关人员是否回避，审核法律文书与审判委员会、合议庭决定是否一致并签发法律文书，监督审限，发现错案提交审判委员会讨论决定等。审判职责是院长、庭长作为审判组织成员时履行的职责，此时，其权力、地位同普通法官一样，不能凌驾于其他审判组织成员之上。在履行管理者职责时，院长、庭长必须充分发挥管理者、监督者的作用。但审判工作的特点同时决定院长、庭长在监督、管理时也不能干涉审判组织的法定职权，个人无权改变审判组织的结论、决定。没有任何国家的法律规定，管理者个人可以随心所欲地决定或操纵审判组织的审判结论，管理者只能依法定程序来使审判组织接受自己的观点、实现自己的意志。
法院内部的监察部门不同于院长、庭长，是单纯的行政监督者，但其监督的性质、方式、内容，与院长、庭长并无实质差别，不过是在院长授权下，代表法院最高行政监督者——院长，专门履行行政监督职责罢了。由于监察部门没有审判职责，从而使其与审判监督庭等负有审判监督职责的审判组织有所区别，但这种区别只是相对意义上的，如前所述，两者还存在相互依存、相互促进的关系。
综上，笔者认为搞好法院内部监督工作必须掌握以下几点：
1?要遵循审判工作的规律，掌握审判工作的特点，依法开展监督工作。要认清审判权、监督权的差异，掌握法院行政监督的特点。要制定出明确的法官行为规范作为监督的标准；同时，在维护审判组织依法行使权力的基础上，明确行政监督者的权限，明确监督与干预的区别。既加强监督，又不干涉审判组织依法履行职责。
2?在推进审判方式改革的同时，必须加强以院长领导下的监察工作为核心的行政监督工作。监察监督是以纪律处分为手段的监督工作，在管理范畴中，其作用和效果是最为有效的。要纠正目前监督部门重叠、分散的缺陷，许多法院都设立了监察室、监督室、督导员以及对本院裁判有再审复查权的立案庭等负有监督职责的部门，这些部门虽工作角度、方式有所不同，但从性质上讲都是院长行政监督权的延伸，都属行政监督范畴。为使监督形成合力，实现法院机构改革精简、效能的目标，完全可以将这些职责归并，形成以院长领导下的监察工作为核心的行政监督力量。
3?要将对人的监督与对工作的监督结合起来。要作好两个结合，即审判组织的监督与行政监督的结合、行政监督不同主体之间的结合。审判庭的二审工作、立案庭对本院的再审复查工作、庭长的日常监督工作、监察部门的监督检查工作均应通过有效的途径结合起来，使之形成相互协作的体系。在这方面，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》作出了原则规定，但需要在追究的内容、免责的范围、工作的程序、有关部门的义务、责任等方面进一步进行完善，以确保审判的独立性、监督的有效性和司法的公正性。
(作者单位：最高人民法院)
马鞍山市城市建设档案管理办法
安徽省马鞍山市人民政府
关于印发《马鞍山市城市建设档案管理办法》的通知（2003年第16号）
当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：
《马鞍山市城市建设档案管理办法》已经2003年6月26日市政府第2次常务会议讨论通过，现予印发，自2003年9月1日起施行。
二ＯＯ三年七月十三日
马鞍山市城市建设档案管理办法
第一条 为加强城市建设档案（以下称城建档案）的管理，保证城建档案准确收集，资料完整、齐全，更好地为城市规划、建设和管理服务，根据《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》、国务院《建设工程质量管理条例》、建设部《城市建设档案管理规定》、《安徽省城市建设档案管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城建档案，是指在我市城市规划、建设和管理中形成的具有保存价值的文字、图纸、图表、数据、声像、模型等各种形式的历史记录。
第三条 凡在我市城市区域内进行城市建设、管理的各机关、部队、院校、团体、企事业单位（包括开发区、工业、旅游园区）都应依照本办法做好城建档案收集、整理、移交和报送工作。
第四条 城建档案工作实行统一领导、统一标准、集中与分级管理相结合的原则，建立以市城建档案馆为中心、各单位城建档案管理机构为基础的城建档案管理网络。
第五条 市建设行政管理部门负责全市城建档案的行政管理工作，其事务性工作可以委托市城建档案馆办理，业务上受市档案管理部门指导和监督。市城建档案馆负责城建档案的收集、管理和开发利用。
第六条 市城建档案馆接收管理下列档案资料：
（一）各类城市建设工程档案：
1、工业、民用建筑档案；
2、市政基础设施工程；
3、公用基础设施工程；
4、交通基础设施工程；
5、园林建设、风景名胜建设工程；
6、市容环境卫生设施建设工程；
7、城市防洪、抗震、人防工程；
8、军事工程档案资料中，除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图。
（二）建设系统各专业管理部门（包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门）形成的业务管理和业务技术档案。
（三）有关城市规划、建设及其管理的方针、政策、法规、计划方面的文件、科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。
第七条 建设单位应在工程竣工验收后3个月内，向市城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。建设工程档案不齐全的，应当在限定的时间内补齐。
停建、缓建工程的档案，暂由建设单位保管。
撤销单位的建设工程档案，应当向上级主管部门或者市城建档案馆移交。
马鞍山经济技术开发区及其他工业、旅游园区内的建设形成的城建档案，由开发区、工业、旅游园区管理机构协助收集。
第八条 对改建、扩建和重要部位维修的工程，建设单位应当组织设计、施工单位据实修改、补充和完善原建设工程档案。凡结构和平面布置等改变的，应当就改变部分重新编制建设工程档案，并在工程竣工后3个月内报送市城建档案馆。
第九条 建设系统各专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案，具有永久保存价值的，在本单位保管使用1-5年后，按规定全部向市城建档案馆移交；有长期保存价值的档案，由市城建档案馆根据城市建设的需要接收。
第十条 我市城市地下管线普查和补测补绘形成的地下管线档案应当在普查、测绘结束后3个月内接收进馆。地下管线专业管理单位每年应向市城建档案馆报送更改、报废、漏测部分的管线现状图和资料。
第十一条 列入市城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，须由市城建档案馆对工程档案预验收；预验收合格后，由市城建档案馆出具工程档案认可文件。
建设单位取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。市建设行政管理部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件。
第十二条 报送市城建档案馆的文件、图纸应为原件，档案资料完整、准确，图形清晰，字迹工整。
竣工档案中必须有竣工图。竣工图须在施工过程中按照落成实样绘制。
第十三条 市城建档案馆对收集、接收的档案资料应当及时登记、整理、安全保管，编制检索工具，积极开发档案信息资源，并按国家规定，向社会提供服务。
第十四条 城建档案管理应逐步采用新技术、新设备，实现管理技术的规范化、标准化、数字化、现代化。
第十五条 城建档案管理人员应当严格执行本办法和国家有关规定，认真钻研业务，提高管理和服务水平。
第十六条 公民、法人和其他组织持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的城建档案。利用者不得损毁、丢失、涂改、伪造、销毁城建档案。
第十七条 违反本规定有下列行为之一的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员，由市建设行政管理部门建议有关单位给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一） 无故延期或者不按规定归档、报送的；
（二） 涂改、伪造档案的；
（三） 档案工作人员玩忽职守，造成档案损失的。
第十八条 工程竣工后建设单位未按规定移交城建档案的，责令限期改正，逾期不改，由市建设行政管理部门依照《建设工程质量管理条例》第五十九条规定处1万元以上10万元以下的罚款。
第十九条 本办法具体应用中的问题，由市建设行政管理部门负责解释。
第二十条 本办法自2003年9月1日起施行。１９８５年10月26日马鞍山市人民政府印发的《马鞍山市城市建设档案管理试行办法》同时废止。
