关于基层司法行政机关经费保障情况的调查与思考
鱼台县司法局办公室
近年来,在各级党委、政府的高度重视和大力支持下,总体上讲，基层司法行政机关经费保障状况有了较大改善。但在有些地区由于缺乏稳定、有效的基层司法行政经费保障体制,经费保障不足仍是制约基层司法行政工作发展进步的突出问题之一。因此，在更大范围内加快建立体制更加合理、机制更加有效、管理更加科学、保障更加有力的司法行政运行体制，已成为摆在司法行政机关面前的重大问题。按照上级要求，为全面掌握我县司法行政经费保障情况，近期,县司法局组织专门人员对我县的司法行政经费实际保障情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、我县司法行政机关经费保障的现状
从调查中可以看出，目前，县司法局局机关共有行政编制22人，县法援中心及县公证处两个，二级单位共有事业编制11人。全县辖11个乡（镇、街道），共有司法所11个（2010年前为10个乡镇，10个司法所），全县共有司法行政专项编制43名。近年来经费保障的基本情况有以下三个特点：
（一）财政支持力度不断加强，司法行政机关经费紧张的状况有所缓解。2005年之前，县司法局无论是办公经费还是业务专项经费均未列入县级财政预算，基本运转毫无保障。2005年后，县财政逐步加大了对专项业务工作开展的支持，专项经费从2005年的3万元增加到目前的23万元，每年均列入县级财政预算。在现有保障体制之下，相对有效的保证了司法行政机关基本业务的开展。除县级财政加大支持外，中央、省、市政策性转移支付对司法行政机关的投入也不断加大，如中央装备款、办案经费、省财政配套资金、市财政司法所建设补贴资金等，一些系列政策的出台和实施，改变了过去司法行政机关经费完全无保障的情况。
（二）办公经费一直未列入地方财政预算，局机关基本运转仍无经费保障。受县财力制约，目前，县财政对我县司法行政机关的保障还仅仅是建立在基本业务开展的基础之上。多年来，司法行政机关基本办公经费从未列入财政预算，仅有的一点业务经费既要保障运转，又要办业务，造成司法行政机关在经费开支上时刻捉襟见肘，这直接导致了整体工作的运转困难。
（三）基层司法所基本无任何经费保障，司法所职能发挥受到严重限制。自2005年司法所收编上划以来，司法所纳入了县司法局和乡镇政府的双重管理。按照收编文件规定，收编后司法所人员的办公经费、福利等仍由乡镇政府负担。由于收编后人员管理与经费划拨脱钩以及乡镇政府财政困难，再加上部分基层领导在思想上有“重打轻防”的习惯性思维，忽视了司法行政工作在社会治安综合治理过程中的潜在价值和不可替代作用，司法所运转所需经费从未列入乡镇财政预算。司法所日常开支只能靠临时向县司法局和所在乡镇政府汇报来解决，事实上大部分得不到解决，极大的限制了司法所业务开展。诸如社区矫正、安置帮教、人民调解等一些重点工作开展起来都十分困难。
二、基层司法行政经费保障存在的主要问题
近年来，各级党委政府不断加大经费投入，司法行政机关保障水平得到不断提高，办公条件也得到日益改善。但是，由于多方面原因，一个完善的经费保障体制在鱼台司法行政系统仍未建立起来，影响了司法行政机关正常有效的运转和司法行政工作的科学健康发展。现阶段，我县基层司法行政机关在经费保障方面存在问题的主要原因有以下三个方面：
（一）地方财政困难，司法行政保障受制于地方财力。鱼台县地处山东、江苏两省交界处，工业基础薄弱，第一产业农业的比重较大，县财政收入来源较为单一。由于地方财政困难，在经费预算上，需要保工资、保发展，因而绝大部分党政机关的办公经费都得不到保障。这是我县司法行政经费困难的根本原因。
（二）司法行政系统公用经费保障制度得不到落实。财政部、司法部在2006年就联合出台了《关于制定司法行政机关公用经费保障标准的意见》，提出要从加强国家基层政权建设、提高基层执政能力的高度，按照“收支脱钩、全额保障、因地制宜、适时调整”的原则制定基层司法行政机关公用经费保障标准。目前，其他省份都已按照《意见》要求，结合地区实际情况，制定落实了司法行政机关公用经费保障标准。但山东省由于各方面原因，一直未将文件精神向下传达、贯彻和落实，文件棚架在了省一级，导致基层经费落实无依据，申请无办法。自2009年起，我县政法机关中公、检、法三部门的公用经费均已落实了中央两部门的文件精神，唯有司法行政系统没有落实，给司法行政工作造成了不应有的困难。这是当前基层司法行政机关经费困难的关键原因。
（三）上级有关业务经费的文件精神落实情况不好。对于司法行政重要业务工作的开展，上级党委政府是很重视的，因此，在安排部署相关业务工作开展时，都对经费保障问题提出明确要求，并出台了专门文件。如在人民调解、普法宣传、社区矫正、安置帮教、法律援助等方面都提出了经费保障的具体要求。但从我县情况看，这些文件精神落实状况不好。有的是落实标准低，有的方面多年来就一直没有落实。究其原因，有地方财政困难、相关部门协调争取力度不大等因素，也有上级主管机关督促检查力度不够的问题。上级主管部门只止步于文件发了，从未检查督促过文件的落实问题。这也是基层司法行政机关经费困难的重要原因。
三、解决当前经费保障问题的建议对策
基层司法行政经费保障工作是司法行政工作的重要组成部分，没有基层司法行政经费的保障就没有基层司法行政工作的科学健康发展。强有力的经费保障是基层司法行政机关有效履行职责的重要基础和前提。努力解决基层司法行政经费保障方面存在的各种问题，进一步加大投入，加强管理，不断提高经费保障水平，不断改善基层司法行政机关工作条件，是深化司法体制和工作机制改革的需要，也是维护人民群众根本利益的需要，更是维护社会稳定的需要。为解决我县基层司法行政机关经费困难问题，结合鱼台实际，特提出如下建议：
（一）落实公用经费保障标准，确保基层司法行政部门履行职能的经费需要。建议省、市相关部门加大协调力度，尽快落实财政部、司法部《意见》精神，尽快制定落实我省、我市司法行政机关公用经费保障标准。加强与财政部门沟通，结合实际情况，合理制定我县公用经费保障标准实及施计划，切实满足基层司法行政工作的基本经费需求，维持基层司法行政机关的正常运转。
（二）建立监督机制，认真做好保障标准的落实工作。要充分发挥上级机关、人大、政协等部门的监督作用。各级党委政府要站在维护社会稳定、巩固政权建设的高度,牢固树立“经济发展是政绩,社会稳定也是政绩”的观念,认真抓好司法行政公用经费保障标准的全面落实。这不仅关系到司法行政工作良性发展的物质基础能否夯实，更关系到国家社会的长远发展。
（三）加大支持力度，不断提高保障水平。基层司法行政机关的经费保障标准要适应司法行政工作任务的变化，随着经济社会的发展不断增加，随着地区财政能力的提高和国家有关政策的调整适时进行调整，以此保证基层司法行政机关各项经费保障水平的不断提高。
（四）中央政法专款要体现扶贫解困作用。对经济欠发达、财政困难的县（市区），中央，省市要加大支持力度。近年来，中央政法专款及省市配套资金的发放力度不断加大，但在发放办法上基本上是采取的平均主义，按照县市区人口多少来安排专款数量。这就造成了无经费困难的县市区也得到了扶持，而经费困难大的县市区又无法从根本上解决问题。因此，建议下一步在专款安排上要向困难县市区倾斜，以此解决困难县市区基层司法行政机关的燃眉之急。
中央企业发展战略和规划管理办法（试行）
国务院国有资产监督管理委员会
国务院国有资产监督管理委员会令
第10号
《中央企业发展战略和规划管理办法（试行）》已经国务院国有资产监督管理委员会第21次主任办公会议审议通过，现予公布，自2005年1月1日起施行。
国务院国有资产监督管理委员会主任 李荣融
二ＯＯ四年十一月二十六日
中央企业发展战略和规划管理办法（试行）
第一条 为规范中央企业发展战略和规划的编制与管理工作，提高企业发展战略和规划的科学性和民主性，依法履行出资人职责，根据《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称中央企业，是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）履行出资人职责的企业（以下简称企业）。
第三条 本办法所称企业发展战略和规划，是指企业根据国家发展规划和产业政策，在分析外部环境和内部条件现状及其变化趋势的基础上，为企业的长期生存与发展所作出的未来一定时期内的方向性、整体性、全局性的定位、发展目标和相应的实施方案。
第四条 企业发展战略和规划的管理，是指国资委根据出资人职责依法对企业发展战略和规划的制订程序、内容进行审核，并对其实施情况进行监督。
第五条 国资委对企业发展战略和规划进行管理应当坚持以下原则：
（一）依法履行出资人职责；
（二）尊重企业的合法权益；
（三）推动国有经济布局和结构的战略性调整,指导企业进行结构调整；
（四）客观、公正、科学、统筹；
（五）提高工作效率，遵守职业道德，严守国家机密和商业秘密。
第六条 企业要明确负责发展战略和规划编制的工作机构，建立相应的工作制度并报国资委备案。
第七条 企业应当按照本办法规定，制订本企业的发展战略和规划。有条件的企业可以设立发展战略和规划决策委员会。
第八条 企业发展战略和规划包括3-5年中期发展规划和10年远景目标。编制重点为3-5年发展规划，并根据企业外部环境和内部情况的变化和发展适时滚动调整。
第九条 企业发展战略和规划应当包括下列主要内容：
（一）现状与发展环境。包括企业基本情况、发展环境分析和竞争力分析等；
（二）发展战略与指导思想；
（三）发展目标；
（四）三年发展、调整重点与实施计划；
（五）规划实施的保障措施；
（六）需要包括的其他内容。
第十条 企业在制订发展战略和规划时，可参照国资委编制的《中央企业发展战略与规划编制大纲》，并可根据实际情况进行适当调整，但应当涵盖其提出的内容。
第十一条 企业应当按照国资委要求在规定时间内报送发展战略和规划草案。报送内容包括企业发展战略和规划草案文本及编制说明。
第十二条 国资委组织对企业的发展战略和规划草案进行审核，在规定时间内将审核意见反馈企业。
第十三条 国资委对企业报送的企业发展战略和规划内容的审核主要包括：
（一）是否符合国家发展规划和产业政策；
（二）是否符合国有经济布局和结构的战略性调整方向；
（三）是否突出主业，提升企业核心竞争力；
（四）是否坚持效益优先和可持续发展原则。
第十四条 国有独资企业、国有独资公司应当根据国资委的审核意见，对企业发展战略和规划进行修订。
第十五条 国有控股、国有参股企业中国资委派出的股东代表、董事，应当在企业股东会或董事会上充分表述国资委对企业发展战略和规划的审核意见。
第十六条 企业按照内部决策程序对发展战略和规划修订后，应当将企业发展战略和规划正式文本报国资委备案。
第十七条 企业在实施发展战略和规划过程中应当制定年度计划，对实施情况与发展目标进行对比评价，及时调整。
第十八条 国资委将企业发展战略和规划的目标和实施，纳入对中央企业负责人经营业绩考核的内容。
第十九条 本办法自2005年1月1日起施行。
关于《中央企业发展战略和
规划管理办法（试行）》的编制说明
由我委编制的《中央企业发展战略和规划管理办法（试行）》（以下简称《规划管理办法》）按照立法程序已通过审查并公布。该办法根据《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关法律法规，结合中央企业实际情况研究制定。
一、《规划管理办法》的编制背景
（一）企业发展战略和规划的管理工作是出资人监督管理工作的重要组成部分。
企业发展战略和规划关系到企业的长远发展和国有资产的保值增值，属于企业的重大决策。国有资产监督管理机构作为出资人，对其所出资企业发展战略和规划依法履行出资人职责，进行监督和管理，维护所有者权益，是保证出资人职责到位，实现管资产与管人、管事相结合，权利、责任、义务相统一的基本要求。
（二）企业发展战略和规划的管理是一项基础性工作。
企业发展战略和规划是企业面对激烈变化、严峻挑战的经营环境，为求得长期生存和持续发展进行的总体性谋划，是企业发展战略思想的集中体现，也是企业制定各种计划和国资委对企业领导人进行任期考核的基础。加强企业发展战略和规划的管理，既是企业的一项基础性工作，也是国资委依法监督管理企业的基础性工作。为提高依法办事的能力和水平，减少工作中的随意性和盲目性，避免干预企业的经营决策自主权，企业发展战略和规划的管理要强化基础性工作，要建立健全规章制度，进行规范管理。
（三）企业发展战略和规划的管理工作与国有经济布局和结构的战略性调整工作是一个有机的整体。
国资委根据国有经济布局和结构的战略性调整要求，研究提出中央企业布局和结构调整的方向、原则、重点和工作思路，并以此作为编制企业发展战略和规划的工作指南；企业应根据中央企业布局和结构调整的总体思路和自身情况研究提出企业的发展定位和发展战略。二者是相辅相承的一个有机的整体。
（四）中央企业发展战略和规划管理办法的实施，有利于加强企业的市场主体地位。
国资委依法对企业重大投资活动进行管理，是出资人的重要职责。企业面对的市场竞争日趋激烈，为使企业能够抓住机遇、加快发展，同时有效规避投资风险，必须加强战略研究和管理，正确把握企业发展方向。今后国资委对企业重大投资活动的监管，主要依据企业发展战略和规划，凡是规划内的、主业投资，符合企业发展方向的，由企业自主决定，国资委实施备案管理；规划外的、非主业投资，则要进行严格监管。为企业创造更加宽松的环境，有利于加强企业市场主体地位。
（五）办法制定的原则。
在《规划管理办法》编制工作当中，我们主要坚持以下原则：
1．尊重企业合法权益、促进企业发展；
2．依法行使管理职权和建立合法、高效的管理程序。
（六）《规划管理办法》的编制过程。
办法的编制工作经历了一年零五个月时间。在编制的过程中，采用了集体讨论、广泛征求意见的工作方法。办法的文本进行了10多次大的修改和完善。
二、《规划管理办法》明确的几个问题
（一）企业是编制和实施发展战略和规划的主体。
《规划管理办法》体现了企业是编制与实施发展战略和规划的主体。企业负责其发展战略和规划的编制，国资委对其进行审核。主要是对制订的程序和内容进行审核，并对企业发展战略和规划的实施进行监督。
（二）企业发展战略和规划管理工作应坚持的原则。
《规划管理办法》规定，在企业发展战略和规划的管理工作中，始终要坚持以下原则：首先，企业编制的发展战略和规划，要符合国家发展规划和产业政策，有利于国有经济布局和结构的战略性调整，突出主业、可持续发展。通过对企业发展战略和规划的审核，明确企业主业和整合优化业务的调整方向及目标，促进企业稳定发展、做强做大；其次，国资委在审核企业发展战略和规划和对企业实施进行监督管理中，也要坚持上述原则。
（三）《规划管理办法》明确了国资委对企业发展战略和规划管理的工作程序：
1．企业按要求制订本企业的发展战略和规划，并向国资委报送发展战略和规划草案；
2．国资委对企业发展战略和规划进行审核，并将审核意见反馈企业；
3．企业对发展战略和规划修订后，将正式文本报国资委备案；
4．企业对发展战略和规划进行实施，国资委将企业发展战略和规划的目标和实施纳入企业负责人经营业绩考核的内容。
三、《规划管理办法》的结构与主要内容
（一）按照国资委立法工作规则的要求，该办法的内容包括了立法目的、适用范围、具体规定和实施日期等。
（二）按照《规章制定程序条例》的规定，该办法不设章和节，文章结构是按照总则、组织机构、企业发展战略和规划的编制、审核、实施、附则六个部分的框架进行构思。主要内容包括：
1．办法制定的法律依据和办法的适用范围；
2．企业发展战略和规划和企业发展战略和规划的管理的定义；
3．国资委规划管理工作应当坚持的原则和要遵守的内容；
4．企业应尽的义务与责任，包括建立工作机构和建立相应的工作制度等；
5．企业发展战略和规划应包括的主要内容。在办法中规定了一般情况下企业发展战略和规划应包括的主要内容，并与之相配套，制定了《中央企业发展战略与规划编制大纲》（已先期下发中央企业）；
6．企业发展战略和规划的管理程序，即报送、审核、企业对审核意见的处理、备案（报正式文本）、实施与调整等。
四、关于《规划管理办法》的施行
该办法自2005年1月1日起施行，其规范的中央企业发展战略与规划的管理工作具有探索性，因此有待于在今后的管理工作当中不断总结经验，并根据情况的变化逐步加以完善和及时修订。
