提前收回出让国有土地使用权补偿问题探析
吕国华
【导言】为了公共利益，提前收回出让的国有土地使用权的，是否需要对土地使用权人予以补偿？如何补偿？在这个问题上，可谓是百家争鸣，众说纷纭。我国法律对之作出了怎样的规范？如何从应然意义上和实然意义上对待土地使用权的补偿问题？本文通过大量的办案实践经验，结合我国法律规定，试图对阐明并解决这一问题进行有益地探索。
【关键词】收回 出让 国有土地 使用权 补偿
【正文】
随着经济发展，我国各地政府经常以公共利益为名提前收回已经出让的国有土地使用权。出让期限届满之前收回国有土地使用权的，是否需要对土地使用权人予以补偿？如何对土地使用权人进行补偿，成为一个无法回避的法律课题。然而，我国土地市场法律体系仍然处于逐步完善的过程之中，现有法律对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题进行了规范，但规范得比较笼统，缺乏可操作性，甚至法律规范之间相互冲突，致使出让人和受让人要么无所适从，要么矛盾不断，难以取得一致意见。各地政府在土地补偿问题上态度各异，乱象丛生，既不利于维护我国土地法治的统一建设，也不利于土地市场的科学发展。随着我国改革开放的深入进行，我国经济已经进入了新一轮发展周期，在这一过程中，势必将有更多出让的国有土地使用权被以公共利益之名提前收回。如何在提前收回出让的国有土地使用权补偿问题上平衡各方利益，既保障法律得到正确贯彻实施，又有利于土地市场的可持续发展，笔者试图在解决这一问题上进行有益地探索。
一 从一个案例说起
2008年10月，笔者接受江苏某市市民陶先生的委托，代理其与该市国土资源局关于提前收回出让的国有土地使用权补偿问题的法律事务。陶先生受让的土地上有上千平方米的建筑物，提前收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁。隶属于该市国土资源局的土地储备机构在给予陶先生房屋补偿款时明示不包含土地补偿款项，有关出让土地补偿问题另行解决。该市国土资源局提前收回出让给陶先生的国有土地使用权，却拒绝给予陶先生任何土地补偿，认为房屋补偿款已经包含了土地补偿。在陶先生据理力争并委托律师进行交涉的情况下，该市国土资源局虽然同意给予土地补偿，但是只同意给予剩余年限的土地出让金，并说自己是严格依据我国物权法的规定给予补偿的。
二 走出补偿问题的误区
提前收回出让的国有土地使用权，究竟是否需要补偿？如何补偿？在这一问题上，众说纷纭。我国各地政府在收回出让国有土地使用权进行补偿实践上也是乱象丛生。有的地方只对土地使用权人的房屋给予补偿，拒绝对土地使用权进行补偿。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但是认为土地使用权补偿已经包含在被征收房屋补偿中。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但以退还剩余年限的土地出让金为限。有的地方同意在退还剩余年限的土地出让金的同时，给予同期银行利息。有的地方对剩余年限的出让土地使用权进行市场价评估，根据评估价给予补偿。有的地方根据土地使用权市场评估价给予适当补偿。有的地方将土地使用权补偿纳入房屋补偿中，认为所谓的土地使用权补偿问题就是被拆迁房屋市场评估时考虑的“区位”因素。有的地方缺乏这方面的统一规定，是否给予补偿，给予多少补偿，因人而异，因事而异，完全由出让人单方面决定。根据我国相关法律规定，笔者认为，为了公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，应当给予补偿。补偿数额应当根据剩余年限的土地使用权的市场评估价格确定。提前收回的出让国有土地使用权涉及房屋拆迁的，土地使用权补偿应当包含在被拆迁房屋补偿中，作为被拆迁房屋补偿的一部分。出让人在就土地使用权对土地使用权人依法补偿的基础上，向土地使用权人退还剩余年限的土地出让金。
三 法律规范之间的冲突
我国多部法律对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题都作出了规定。但是这些规定有的相互一致，有的却彼此冲突，成为我国收回出让国有土地使用权补偿方面矛盾频发的制度诱因之一。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”我国物权法将退还相应的出让金和补偿问题作出了区别性规定，退还出让金不等同于依法补偿，而是在依法补偿的基础上再退还出让金。但是，我国不少地方政府对之作出了错误理解，作出了不少和物权法相冲突的地方性规定，认为提前收回出让的国有土地使用权，只需要退还相应的出让金即可，不需要再进行补偿。这显然大错特错。我国物权法规定出让人需要退还出让金给受让人，同时规定了对受让人在土地使用权之上的不动产也要依法补偿，而对不动产补偿本身应当依法包括对土地使用权的补偿。由此可见，提前收回出让的国有土地使用权，土地使用权人至少享有三个方面的权益：一是对地上不动产的补偿，二是对土地使用权的补偿，三是要求退还相应的出让金。只不过，按照我国法律规定，对土地使用权的补偿和对地上不动产的补偿统一以对地上不动产补偿的形式出现。如此以来，土地使用权人的权益就表现在两个方面，对地上不动产的补偿和退还相应的出让金。分析到这里，我们就不难理解，为什么对土地使用权的补偿不是指退还相应的出让金，也不是可有可无，而是隐含于地上不动产补偿之中真实存在着。至于被拆迁房屋补偿估价应当包含土地使用权补偿估价，被拆迁房屋货币补偿款应当包含对土地使用权的补偿，《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》和《对北京市人民政府法制办公室〈关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示〉的答复》（国法秘函【2002】15号）均对之作出了明确规定。我们来看看它们是如何规定的。《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”《对北京市人民政府法制办公室〈关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示〉的答复》（国法秘函【2002】15号）规定：“2001年11月1日起施行的现行《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：‘ 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。’根据上述规定，2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”既然被拆迁房屋评估价应当包含土地使用权的评估价，而被拆迁房屋又必须依法根据市场评估价确定（《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”），那么土地使用权的评估价显然也是市场评估价，土地使用权的补偿也就必须根据市场评估价确定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”根据我国城市房地产管理法的规定，为公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，在确定土地使用权补偿时应当考虑两个因素：一是土地使用者使用土地的实际年限，二是土地使用者开发土地的实际情况。而且，根据我国城市房地产管理法的规定，出让人只需要给予土地使用权人相应的补偿，如何认定这里的“相应”？如何理解“土地使用者开发土地的实际情况”？这显然与我国物权法规定的土地使用权补偿根据剩余年期土地使用权市场评估价确定不相一致。我国土地管理法的规定与物权法、城市房地产法的规定也不一致。《中华人民共和国土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”如何理解这里的“适当补偿”？补偿多少才“适当”？给予适当补偿参考的因素是哪些？是否需要参考土地使用者使用土地的实际年限，开发土地的实际情况或者土地使用权的评估价？剩余年限的土地出让金如何处理？提前收回出让的国有土地使用权和收回划拨的国有土地使用权在补偿方面有何区别？我国土地管理法没有给出这些问题的答案。实际上，我国土地管理法关于收回国有土地使用权的粗线条的描述，不但使其规定不具有可操作性，而且其和物权法、城市房地产法规定的不一致，导致了我国土地补偿秩序的严重混乱。实践中，出让人和受让人在补偿方面出现分歧，往往“各说各的理”，一方引用物权法的规定，另一方就引用土地管理法的规定。这些互相冲突的规定也经常为仲裁庭上和法庭上的律师提供了唇枪舌战的“机会”，给法官和仲裁员审理案件适用法律增加了难度。
四 两种情形下的补偿方法
实践中，应当注意区分两种情形下的土地使用权补偿方法。一是不涉及地上物的提前收回出让的国有土地使用权的补偿情形，二是涉及地上物的提前收回出让的国有土地使用权的补偿情形。二者在补偿主体、补偿程序和补偿标准上有着重大区别。
提前收回出让的国有土地使用权不涉及地上物的，如何补偿？根据我国相关法律规定，市、县人民政府是出让国有土地使用权的法定主体，也是收回出让的国有土地使用权的法定主体，市、县人民政府的土地行政主管部门负责具体的收回实施工作。提前收回出让的国有土地使用权不涉及地上物的，由出让人依法收回出让的国有土地使用权，与土地使用权人签订收回国有土地使用权补偿协议。出让人按照剩余年限的土地使用权的市场评估价向土地使用权人支付土地使用权补偿，另外退还剩余年限的土地出让金。
提前收回出让的国有土地使用权涉及地上物的，如何补偿？根据我国相关法律规定，市、县人民政府是提前收回出让国有土地使用权的法定主体，具体收回工作由市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。但是，由于土地使用权补偿包含在被拆迁房屋补偿中，而被拆迁房屋补偿依法由拆迁人向被拆迁人（土地使用权人）支付，因此，土地使用权的补偿也随被拆迁房屋补偿由拆迁人向被拆迁人（土地使用权人）支付。在这种情况下，出让人即市、县人民政府土地行政主管部门不再与土地使用权人签订收回国有土地使用权补偿协议。与土地使用权人签订补偿协议的是市、县人民政府房屋拆迁管理部门许可的拆迁人。签订的补偿协议也不再是收回国有土地使用权补偿协议，而是被拆迁房屋补偿协议。对土地使用权的补偿成为被拆迁房屋补偿的一部分。拆迁人按照估价单位对被拆迁房屋及土地使用权的市场评估价向被拆迁人（土地使用权人）支付补偿。
另外，我国有些地方采取房屋和土地分开评估、分别补偿的办法，这种情况下，支付土地使用权补偿的主体应当是当地的土地行政主管部门呢，还是房屋拆迁管理部门许可的拆迁人呢？到底应当由谁和土地使用权人签订收回土地使用权补偿协议呢？在这种情况下，不仅使用权人迷惑，即便国家机关的工作人员也会困惑。拆迁人和出让人往往相互推诿责任，都认为对方才应当向土地使用权人支付补偿。受害的最终是土地使用权人。
实践中还有一种情况，就是市、县人民政府为了公共利益提前收回国有土地使用权，将收回的土地纳入土地储备。市、县人民政府一般依法将收回国有土地使用权的工作交给隶属于市、县人民政府土地行政主管部门的土地储备机构实施。如果收回出让的国有土地使用权不涉及地上物拆迁的，市、县人民政府土地行政主管部门委托土地储备机构和土地使用权人签订土地使用权补偿协议。如果收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁的，土地储备机构应当依法申领房屋拆迁许可证，取得房屋拆迁许可后，参照城市房屋拆迁的有关规定执行。也就是说，土地储备机构作为拆迁人应当和土地使用权人就其地上物签订补偿协议，有关土地使用权的补偿应当包含在地上物补偿之中。
五 良善土地补偿制度的建构
提前收回出让的国有土地使用权，是否需要补偿？应当由谁支付补偿？如何补偿？根据我国法律的现有规定，应当区分不同情况，分别处理。但是这对于法律知识相对薄弱的土地使用权人来说，不是一件容易的事情。实践中，当土地使用权人面临其受让的土地被提前收回时，往往不知道如何要求土地使用权的补偿。我国各个法律规范之间的冲突以及理论界和实务界对之理解的偏颇，导致在这个领域“众说纷纭”，土地使用权人往往无所适从。即使对于地方人民政府土地行政主管部门的工作人员来说，虽然土地管理是他们的专业工作，但是对于提前收回出让的国有土地使用权补偿问题的理解，他们中的不少人也往往要么“雾里看花，不得要领”，要么“理解偏狭，出现误区”，给提前收回出让国有土地使用权工作造成许多不必要的困难。在办理收回出让国有土地使用权补偿案件的过程中，各地国土资源管理部门经常询问笔者的问题是：“既然土地使用权补偿应当包含在被拆迁房屋的补偿中，为什么还要我们支付土地使用权的补偿？”“既然物权法要求的只是退还出让金，为何还要我们支付土地使用权的补偿？”土地使用权人经常询问笔者的问题是：“我该向谁要土地使用权补偿？按理说应该是谁收走了土地，谁支付补偿才对呀；既然收走土地的是政府，就应该由政府补偿。为何律师建议我向拆迁人要求土地使用权的补偿？”问题究竟出在哪里？又是什么原因造成的？我想法律规范的制定者或者大学的大师们可能很少想到这么实际的问题，很少想到当初他们制定或者参与制定的几个法条会制造出这么多层出不穷的“问题”来。既然如此，我想，如果他们不深入实践，估计也很难想出解决问题的办法来。作为经常接触此类案件、经常对这些问题有所思、有所想的实务界的律师来说，为解决这些问题进行探索，争取提供一些好的路径，也许就责无旁贷了。
讲到这里，我们必须先阐明现有制度的几个缺陷，如此才能为我们完善现有制度提供动力和方向。
缺陷一：土地使用权人受让土地是基于契约即《国有土地使用权出让合同》（国家为了表明重视这个问题，国土资源部和国家工商管理总局特别制定了供全国各地适用的合同范本）。土地使用权人被收回土地也应当基于契约。国有土地使用权出让合同既然对于为了公共利益收回出让的国有土地使用权情形进行了约定，出让人和受让人就应当遵守这个约定。根据合同的相对性原则，有关土地使用权的补偿属于出让合同双方之间的权利义务关系，不应当涉及第三人。根据权利义务的相一致原则，谁收回，就应当由谁补偿。显然，有关土地使用权的补偿不应当由房屋拆迁管理部门许可的拆迁人承担。而我国现有法律制度中，对于收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁的，规定由拆迁人支付包含土地使用权补偿在内的被拆迁房屋的补偿，显然不妥。
缺陷二：拆迁人有些情况下也是新的土地使用权人，其使用土地需要和政府部门签订国有土地使用权出让合同。如果对原土地使用权人就土地使用权的补偿需要由新的土地使用权人支付，那么无异增加了新的土地使用权人的负担。这意味着新的土地使用权人使用土地需要支付两个对价：一是国有土地使用权出让合同约定的出让金，二是对原土地使用权人就收回土地使用权要求的补偿。这不符合权利义务的对等原则。
缺陷三：如果把退还剩余年限的土地出让金也作为补偿的内容之一，由谁来退还剩余年限的土地出让金？如果由出让人即市、县人民政府土地行政主管部门退还，就形成了同一收回行为存在两个支付补偿义务主体的情况。一方面，由出让人退还剩余年限的土地出让金；另一方面，由拆迁人支付土地使用权的补偿。如果这样，法律关系将更加错综复杂。反之，如果由拆迁人退还剩余年限的土地出让金，缺乏法理支持。首先，拆迁人未曾收取原土地使用权人缴纳的出让金，谈何退还？没有权利就没有义务。拆迁人没有享受过受领出让金的权利，却让其承担退还出让金的义务，法理上显然说不通。其次，如果拆迁人受出让人的委托退还出让金，也说不通。既然是委托，那就是一种代理行为，实际上支付退还出让金这种补偿的义务主体还是出让人，仍然无法摆脱刚才所述的两个补偿义务主体并存的困境。最后，拆迁人取得一块土地的使用权，却需要支付至少两个对价，一是向出让人缴纳出让金，二是向原受让人退还剩余年限的土地出让金。这样不但增加了拆迁人的负担，从长远来看，也不利于我国土地市场的健康发展。
缺陷四：正如笔者在“法律规范之间的冲突”中所述，如何理解和正确适用土地管理法规定的“适当补偿”原则？城市房地产管理法规定的“土地使用者使用土地的实际年限”和“土地使用者开发土地的实际情况”原则？物权法规定的“对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”原则？收回出让的国有土地使用权，究竟是否需要对土地使用权人按照市场评估价进行补偿？这几部基本法律显然作出了不同的回答。建设部制定的房地产估价规范似乎进一步佐证了物权法的规定凸显的法律精神，即包含土地使用权补偿在内的被拆迁房屋补偿应当建立在市场评估的基础上根据评估价确定。但是这些不尽一致的规定造成了实践中的混乱，严重影响了我国土地市场秩序，不利于我国土地市场经济的可持续发展。
国家发展改革委关于印发现代农业示范项目建设规划（2007—2010年）的通知
国家发展和改革委员会
国家发展改革委关于印发现代农业示范项目建设规划（2007—2010年）的通知
发改农经[2007]2029号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：
为认真贯彻落实中发[2007]1号文件精神，切实加强对各地现代农业建设的指导，我委在各省（市、区）现代农业建设相关规划的基础上，委托编制了《现代农业示范项目建设规划（2007-2010年）》，现印发给你们，请按照规划明确的指导思想、基本原则、建设目标、区域布局和建设重点，抓紧修改和完善本地现代农业建设相关规划，加强示范项目储备，精心组织实施，强化项目管理，坚持体制机制创新，更好地发挥现代农业示范项目在转变农业增长方式、促进农业结构调整、增加农民收入方面的典型引导和辐射带动作用，扎实稳步推进社会主义新农村建设。
附件：《现代农业示范项目建设规划（2007-2010年）》
中华人民共和国国家发展和改革委员会
二○○七年八月十四日
附件：
现代农业示范项目建设规划（2007－2010年）
为加快推进我国现代农业发展，探索不同地区现代农业建设的有效途径，加快农业增长方式转变，促进农业结构调整和增加农民收入，夯实社会主义新农村建设的产业基础，根据党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，以及国民经济和社会发展“十一五”规划纲要的有关要求，在认真总结近年来现代农业示范项目建设的基础上，依据各省（区、市）现代农业示范项目建设相关规划，制定本规划。
本规划执行期限为2007－2010年。
一、进一步加强现代农业示范项目建设的重要意义
推进社会主义新农村建设，促进农村和谐，首要任务是发展现代农业。推进现代农业建设，顺应我国经济发展的客观规律，是促进农业结构调整的必然要求，是增加农民收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措，是建设社会主义新农村的产业基础。建设现代农业，必须用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，着力提高农业的水利化、机械化和信息化水平，提高土地的产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业的素质、效益和竞争力，加快发展农村生产力，切实转变农业增长方式，促进农业又好又快发展。
现代农业示范项目建设，是引导和鼓励广大农民与社会力量投资现代农业建设的有益尝试，是构建现代农业产业体系的重要环节，是加快推进我国农业现代化建设进程的重大举措。开展现代农业示范项目建设，对于充分发挥政府投资的导向性和示范作用，促进各地优势农业资源合理开发和有效利用，提升农业产业化经营水平和农业整体素质，加快开发农业多功能性和拓展农业发展新领域，引导和带动农民增收致富，探索不同地区现代农业发展道路和模式，提高我国农业现代化水平和农产品市场竞争力，都具有十分重要的作用。
二、“十五”期间现代农业示范项目建设的主要成效和存在的问题
为加快推进农业增长方式转变，积极探索我国不同地区农业现代化建设的有效途径，1998年以来，特别是“十五”期间，国家发展改革委每年都从中央预算内投资中安排专项资金，支持各地建设了一批立足当地优势农业资源开发、推进农业产业化经营的现代农业示范项目，并取得了明显成效。一是紧紧围绕各地优势农业资源，把优势主导产业、特色农业发展与现代农业示范项目建设有机结合起来，充分发挥项目的科技先导和示范带动作用，极大推动了促进优势产业的发展；二是充分依托地方科研院所的力量，走产学研、农科教结合的路子，通过优质新品种引进、繁育和推广，大大促进了农业的优质化进程，实现了以科技促进农业产业的发展；三是通过项目建设，成功地带动了一批以专业化、规模化、基地化、商品化为主要内容的各具特色的产业基地的快速发展，促进了农业结构调整和农民增收；四是注重把先进的生产经营方式和管理理念引入农业领域，项目建设以市场为导向，按照市场经济规律进行运营和管理，坚持在体制机制上创新，实行市场化经营、企业化运作的现代企业管理制度，体现了现代农业的发展方向；五是充分发挥政府投资的导向和示范作用，通过建设生产基地，改善基础设施条件，引导信贷资金、民间资本和外资投资现代农业建设，鼓励农民投身项目建设，拓宽了现代农业建设的资金来源；六是示范项目已经成为当地农业科技人员及广大农民参观学习和培训的重要基地，成为展示现代农业新技术和新成果的重要窗口，成为探索不同区域现代农业发展道路的试验区。
当前存在的主要问题是，一些地区对现代农业建设的重视程度还不够，尚未明确现代农业建设的总体思路，项目建设缺乏规划的统筹指导；示范项目的建设范围和领域还需进一步拓展，部分示范项目的辐射和带动作用还需进一步增强，等等。以上问题，急需通过科学规划，进一步加强现代农业示范项目建设加以解决。
三、现代农业示范项目建设的指导思想、基本原则和建设目标
（一）指导思想。全面贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的总体要求，紧紧围绕“十一五”规划纲要提出的建设现代农业的重大历史任务，以转变农业增长方式为核心，以促进农业结构调整和增加农民收入为目标，将现代农业建设作为贯穿新农村建设和现代化全过程的长期艰巨任务，调整和完善现代农业示范项目建设基本思路，明确项目目标定位，拓宽农业项目的多功能性，创新管理体制和运行机制，提高项目组织管理和经营水平，促进农业结构调整和产业优化升级，发挥示范项目对推进现代农业建设的引导、带动和辐射作用，为社会主义新农村建设夯实产业基础。
（二）基本原则。现代农业示范项目建设应遵循以下主要原则：
——城乡统筹发展原则。把发展现代农业与推进农村工业化、城镇化和社会主义新农村建设结合起来，通过项目建设，推进农业现代化建设进程。
——发挥区域优势原则。从实际出发，因地制宜，发挥各地资源、气候和区位优势，优化农业区域布局，发展壮大优势产业，把项目建设与发展优势农业、特色产业紧密结合起来，推动重点地区发展和优势产业开发。
——市场导向原则。坚持以市场为导向，以效益为中心，重点发展市场前景广阔、产业覆盖面大、对农民增收效果明显的农业产业。按照市场经济规律进行运营和管理，实行市场化经营，企业化运作，坚持经济效益与社会效益的统一。
——科技先导原则。综合运用现代农业科技成果、现代农业生产手段和现代经营管理方式，加强新品种新技术引进和推广，促进主导产业升级，提高农产品档次和质量，实现农业经济与现代科技的有机结合，提升农产品竞争力。
——易于推广原则。现代农业示范项目既要保持领先性，又要具有可推广性。示范是指技术、资本、经营方式、发展理念在内的全方位示范。推广是指项目建设既有适当超前性，又能在面上得到广泛应用，带动当地产业升级和现代化建设。
——多元化投入原则。项目建设以地方投入为主、中央适当补助，引导和鼓励广大农民与社会力量积极投资现代农业建设。中央补助投资体现导向性，突出公益性和基础性，发挥农民在发展现代农业中的主体作用。
——体制机制创新原则。现代农业示范项目是新时期探索我国发展现代农业的一项基础性工程，带有一定的试验示范性质。要通过大胆探索，创新体制机制，完善管理模式，增强发展活力，发挥示范带动作用，总结适合不同地区农业现代化实现途径。
（三）建设目标。“十一五”期间，中央继续安排专项投资，带动地方政府投资、信贷资金和民间资本，在全国扶持一批特色明显、布局合理、技术先进、投入集约、规模适度、管理水平高、体现不同地区现代农业发展方向的示范项目。通过项目建设，使农产品良种率明显提高，农业优质化标准化水平稳步发展，农业资源节约迈出较大步伐，农业科技创新能力明显增强，农业多功能性初步得到发挥，逐步形成专业化生产、产业化经营、社会化服务、科学化管理的现代农业格局，促进农业结构调整和农业增长方式转变，提高农村生产力水平和农民增收，为加快不同区域现代农业建设进程发挥辐射和带动作用。
四、区域布局、建设重点和项目类型
我国地区间的资源环境条件和农业发展水平存在很大差异，现代农业示范项目建设必须坚持区别对待、分类指导，围绕优势和特色，因地制宜地确定各地现代农业示范项目建设重点。
东部沿海发达地区和大城市郊区。注重发挥经济实力强、外向程度高等优势，重点发展出口创汇农业、精品农业、都市农业和观光旅游农业等。规划范围为：北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、广东、福建、海南等11省、直辖市，以及大连、青岛、宁波、厦门、深圳等5个计划单列市。
中部地区。依托粮棉等大宗农产品生产优势，以加强农业基础设施建设和良种良法示范为突破口，大力发展粮棉油深加工项目和健康养殖业，提高农业产业化经营水平，提高农产品附加值和效益。规划范围为：山西、黑龙江、吉林、河南、湖南、湖北、江西、安徽8省。
西部地区。发挥气候地质类型独特和资源丰富的优势，扶持具有区域优势的特色农业，围绕农业资源综合开发和持续利用，大力支持绿色有机农业和生态旅游农业发展，发展生物质原料种植，重点建设名特优稀农业产业化示范项目。规划范围为：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团。
中央补助投资重点支持以下五类示范项目：一是特色农业发展项目。围绕本地优势农业资源综合开发，扶持特色农业发展，建立特色农产品生产基地，壮大特色产业龙头企业实力，发展“龙型”经济。二是外向型农业示范项目。促进农业扩大对外开放和出口，发展设施农业、绿色食品和有机食品，提高农产品的国际竞争力和出口创汇能力，加快外向型农业的发展。三是农业适用新技术综合应用项目。应用国内外先进技术，开发具有自主知识产权的优势品种和先进工艺，对农业新技术开展组装配套和适用推广，促进科技成果的转化等，加快农业技术进步。四是农业可持续发展项目。大力发展优质高效低耗农业，发展循环农业，开发利用生物质能源等关键技术，保护生态环境。五是农业多功能性拓展项目。支持观光休闲和文化传承等项目发展，向农业的广度和深度进军，促进农业多功能性开发。
五、项目资金来源及中央投资支持方式
现代农业示范项目的投资构成分为：中央补助投资、地方补助投资、企业自有资金和其他投资四个部分。中央投资性质为中央补助地方投资，按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（国家发展和改革委员会第31号令）进行管理。在补助投资安排上，严格执行国家关于西部大开发、中部崛起、支持东北等老工业基地等相关区域政策，对上述地区项目给予重点倾斜。地方补助投资根据各地自身财力和投资可能，相应做出安排。企业自有资金是现代农业示范项目投资来源的主体，企业自身应具备一定发展规模和资金实力。其他投资包括信贷资金、社会融资等，是项目建设投资的重要补充。
中央补助性投资主要体现政府投资的导向性和示范作用，重点用于基础性和公益性设施建设方面，主要内容包括：一是支持农业生产条件的改善，包括农产品生产基地建设、示范项目的水电路等基础设施建设等；二是农业优良品种的引进、繁育与技术推广等相关设施建设等；三是提高农业的组织化程度，包括支持农民专业合作组织和各类农民专业协会开展的项目建设等；四是农业社会化服务体系和市场体系建设，包括支持农业科技、信息、人才培训、质量检测及营销网络等基础设施建设；五是加强农业的多功能性和可持续发展方面的探索。
六、组织实施与项目管理
（一）管理办法。为规范现代农业示范项目管理，按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》相关规定，国家发展改革委修订完善《现代农业示范项目管理办法》，加强对现代农业示范项目的指导和监督。
（二）省级负责。现代农业示范项目是国家发展改革委指导各地开展的一项综合性示范工程，项目性质为中央补助投资的地方建设项目。省级发展改革委是项目实施和监管的主体，对项目的任务、投资、建设和建后管护负全责，项目所在地发展改革委辅助做好相关管理和监督等职责。
（三）项目储备。在本规划的指导下，各地负责编制和完善本地区现代农业示范建设相关规划，制定本地现代农业示范项目管理相关实施办法，做好示范项目的前期准备工作，建立项目库，完善项目储备制度。项目需由有相应资质的工程咨询机构编制项目可行性研究报告。
（四）申报程序。按照公开、公平、公正的原则，项目立项和申报引入竞争机制，建立专家评审制度。省级发展改革委组织有关方面的专家对申报的项目进行评审，出具专家评审意见，并以此作为省级发展改革委审批项目的主要依据。项目决策严格执行科学化和民主化，推行项目公示制度。项目申报应包括以下材料：1、资金申请报告；2、项目可行性研究报告批复文件；3、专家评审论证意见；4、当地现代农业示范项目建设相关规划。
（五）计划下达。国家发展改革委收到各地上报的资金申请报告及相关文件后，审核各地上报的申请报告和项目建设方案，根据项目安排原则和投资可能，提出年度投资安排方案，确定年度投资计划具体项目，下达中央补助投资计划。已纳入年度计划的示范项目，要严格按照批准的项目建设内容和投资规模组织实施。项目实施过程中如需做必要调整，需按程序报批，任何单位未经批准不能自行改变项目的建设内容、建设规模和实施方案。
（六）资金管理。现代示范项目坚持多渠道筹集建设资金。地方政府需安排一定比例预算内投资或机动财力与国家补助资金配套。积极吸引其它渠道的资金投入现代农业建设。在确保国有资产保值增值和运行安全的基础上，鼓励各类经济实体参与项目建设，多渠道筹措项目建设资金。项目资金管理要设立专门账户，实行专款专用管理，有条件的地方要实行报账制等现代管理办法。国家投资主要用于基础设施建设等非经营性投资方面，经营性投资由项目法人自行筹措。
（七）监督检查。各地要切实对现代农业示范项目的监督检查工作，加强项目建设中招标投标、工程建设监理等制度建设。加强监督检查，一经发现问题，项目单位要及时整改，确保项目及早建成发挥效益。项目建成后，由省级发展改革委组织竣工验收，并提出验收报告。项目运行一年后，要及时组织项目的后评估。国家发展改革委将不定期地对项目实施和运行情况进行检查，并委托机构对项目建设情况、地方配套资金落实情况及项目资金使用情况进行专项稽查、审计，发现问题将严肃处理。
（八）建后管护。现代农业示范项目实行市场化运作、企业化经营的现代企业制度。项目正式运营后，要建立健全法人治理结构，积极探索新的管理运作方式，建立符合社会主义市场经济要求的运行机制。各地也要结合现代农业示范项目建设，加强对现代农业发展思路的研究，认真探索和总结本地区现代农业发展道路，促进现代农业建设健康发展。
