【摘要】: 现实生活中,国家机关工作人员渎职犯罪致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情况千差万别,致使在司法实践中,对于渎职犯罪中“主体”和“重大损失”的认定存在较大差异。文章拟通过对查办教育系统套取国家教育保障资金渎职犯罪中涉及“主体”“重大损失”的认定以及如何预防和遏制教育系统套取国家教育保障资金渎职犯罪等方面进行初探。
【关键词】:义务教育资金 渎职犯罪 主体 损失 界定
渎职犯罪,不仅危害国家机关的正常活动,使政府的公信力下降,而且伴随渎职犯罪的结果往往是公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。尽管多年来我国在立法、司法、行政上采取了多种措施,但是当前打击渎职犯罪的形势依然严峻。然而近几年,有些教育局长和学校校长,为套取国家教育保障资金,滥用职权虚报在校生人数,不仅给国家造成重大经济损失,损害着这项政策的落实,使数据失去了真实性和严肃性,同时对广大青少年学生的影响非常严重,在社会上也造成了恶劣影响。检察机关在查办教育系统渎职案件中,对涉案校长的主体和损失的认定标准仍存在诸多争议。
一、此类渎职案件犯罪主体认定
国家机关工作人员是我国刑法中一个极为重要的特殊犯罪主体,它影响着侦查机关管辖分工,关系到如何定罪量刑的问题。对于国家机关工作人员滥用职权造成实际损失,构成滥用职权罪是毋庸置疑的。但是对有关国有企事业单位的工作人员在履职过程中,不依法正确履职造成损失,是否构成滥用职权罪,实践中分歧较大。在查处教育系统案件中,除教育局局长系国家机关公务员身份以外,涉案校长身分均系事业单位编制,一种意见认为其主体不构成滥用职权罪,其理由如下:职罪是指国家机关工作人员在履行职责过程或者行使职权过程中, 玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊, 致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。刑法把渎职罪的主体限定为国家机关工作人员。根据宪法和有关国家机关组织法的规定,国家机关工作人员是在国家机关中从事公务的人员,包括在国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关中从事公务的人员, 不包括企业、事业单位、人民团体中的人员以及其他依法从事公务的人员 国有公司、企业、事业单位、人民团体中的人员。从查办明光市教育局系列案件中涉案校长身份均是事业编制,不是国家机关工作人员,其套取国家教育资金的行为,严重违反了国家的财经纪律和教育统计工作规定,且套取的资金部分用于维修校舍和购置教学设备、课桌凳、图书等,部分用于学校招待和教师福利方面,个人并未占为已有,应依纪进行处理。
第二种意见认为:应当依照刑法第168条的规定,以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。其理由如下:原刑法第168条规定:“国有公司、企业直接负责的主管人员、徇私舞弊,造成国有公司、企业破产或者严重亏损,致使国家利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”1999年刑法修正案第二条将刑法第168条修正为:“国有公司、企业的工作人员,由于严重不负责任或者滥用职权,造成国有公司、企业破产或者严重损失,致使国家利益遭受重大损失的,处三年以上七年以下有期徒刑”;“国有事业单位的工作人员有前款行为,致使国家利益遭受重大损失的,依照第一款的规定从重处罚”。修正案主要是1.将本罪的主体由国有公司、企业直接负责的主管人员扩大到国有公司、企业的人员。2.将事业单位的人员作为本罪的主体。所以上述几位事业单位编制的校长,滥用职权,致使国家利益遭受重大损失的应以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。
第三种意见,上述涉案校长其主体构成滥用职权罪,其理由是:
一是我国刑法规定,渎职罪的主体是国家机关工作人员。换言之,不是国家机关工作人员,不能成为渎职罪的主体。但是,司法实践中,常常遇到:没有国家机关工作人员身份,却代表国家机关行使职权,渎职给国家造成重大损失的情况。作为渎职罪主体的国家工作人员应具备的特征应能集中体现公务性,否则,渎职一说将成无源之水、无本之木。换句话说,应以公务性作为认定是否为国家工作人员的终极标准。
二是渎职罪的成立必须以行为人滥用职权为前提。职权是指行为人因职务而享有的权力、权利或者承担相应职责。职权有法律上明文规定的、有上级命令授权的、有国家机关内部规章制度规定的,我们统称为明文规定的职权,实际生活和工作中,虽然没有明文规定,行为人实质上享有职权,我们称为实际上享有职权。换句话说,行为人仅具有国家机关工作人员身份,而没有具体的相应的职权,不能构成渎职罪。只有负有具体职责,代表国家机关行使特定职权的工作人员才能构成渎职罪的主体。上述涉案校长就是利用实际享有的职权范围内虚报在校生人数,套取国家义务教育保障经费,致使国家利益遭受重大损失。
三是关于第二种意见,依照刑法第168条的规定,以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。本人认为,国有企事业单位工作人员滥用职权造成损失的,对其行为性质应当具体问题具体分析,不可一概而论。对于国有企事业单位工作人员在履行本单位的工作职责的过程中,不依法正确履职,造成实际经济损失的,依法应以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚,但是对国有企事业单位在受国家机关委托或者协助国家机关管理国家专门性事务过程中,滥用职权造成经济损失,应当依据全国人大常委会于2002年12月28日围绕渎职罪主体作出的立法解释,以滥用职权罪定罪处罚。尤其是中小学义务教育资金管理中出现的问题,对于中小学负责人在管理专项资金过程中,弄虚作假,虚报学生人数,套取国家专项资金的行为性质问题争议很大。本人认为,学校负责人依照有关行政法规,从事国家专项教育资金的管理活动,应当属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,和财政所长在财政管理活动中的渎职行为性质是一样的,其管理的是国家资金、其职权来源是国家机关的委托,造成的是国家经济损失,按照罪行相适应的原则,理应当以滥用职权罪定罪。对于上述涉案校长在本单位的事务管理活动中,滥用职权造成本单位经济或其他损失的行为,才属于刑法第168条规定的国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪范畴。这样才更能体现刑法的立法原意。故第二种意见不能成立。综上,本人同意第三种意见,上述涉案校长其主体构成滥用职权罪。
二、套取专项资金损失的认定
从检察机关查处涉案校长犯罪表现形式上来看,主要是利于职权虚报在校生数人,套取国家义务教育保障经费,其中部分款用于学校校舍建设,部分款在学校专项资金帐户上尚未使用,部分款被违规支出用于教师福利、奖金和招待费等支出,使国家利益遭受重大损失。
(一)关于套取专项资金用途的认定
一种意见认为,行为人将套取的义务教育保障资金,不管是用于校舍建设正常开支,还是违规支出用于教师福利、奖金和招待费等团体利益。只要自己没有非法占有,不应按犯罪论处,应依纪处理。第二种意见认为,行为人滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的,不论其如何使用,所套取的资金实际上是损害了国家和人民的整体利益, 对其所套取的资金数额全部认定为损失,对套取的数额达到重大损失标准的,依法进行处理。第三种意见对所套取资金用途区别对待,可以将套取的义务教育保障资金总额(成罪损失数额)分为“用于校舍建设正常开支数额”和“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”之分。对所套取的资金“用于校舍建设正常开支数额”可以在人民法院量刑予以考虑。第四种意见对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额”不应计算在成罪损失数额之内。对于“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”,应认定给国家造成的实际损失数额。
第一种意见显然是不能成立的。最高人民法院在《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中指出: “ 国家机关工作人员为了本单位的利益,实施滥用职权、玩忽职守行为, 构成犯罪的, 依照刑法第三百九十七条第一款的规定定罪处罚。”这说明, 国家机关工作人员为了本单位的利益而滥用职权,为了本单位的“小团体利益” 而滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的, 实际上是损害了国家和人民的整体利益, 只要套取的数额达到立案标准,应当以滥用职权罪论处。关于第二、三种意见,对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额” 计算在成罪损失数额之内,不符合我国立案的本意。本人同意第四种意见:对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额”不应计算在成罪损失数额之内。理由:滥用职权给国家造成的损失,指的是实际的损失。行为人将套取的资金用于国家的教育事业上,实际上是扰乱了国家专项资金管理秩序活动,并没有给国家利益造成实际损失。但是对于“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”如查证属实,应认定给国家造成实际损失的数额。
(二)关于被套取资金在专项资金账户上尚未使用的认定
关于在帐户上未使用的资金是否作损失认定, 认识上存在分歧。一种意见认为,滥用职权是“ 结果犯” 考虑的是绝对损失数额, 帐户上未使用的资金应从损失数额中减去,不能认定在损失的范围。第二种意见认为,行为人滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的,不论是否使用,所套取的资金实际上是损害了国家和人民的整体利益, 对其所套取的资金数额应当认定为损失定罪量刑,对套取的数额达到重大损失标准的,依法进行处理。第三种意见可以将套取的义务教育保障资金总额(成罪损失数额)分为 “ 在帐户上未使用的资金”和“已违规支出使用”的区分”。“ 在帐户上未使用的资金”可以在人民法院量刑予以考虑。
本人认为第一种观点最为合理。理由在于:渎职犯罪是一种职务犯罪,其犯罪客观方面一个重要的构成要件,就是渎职犯罪必须造成重大损失或者情节严重,如果渎职行为没有造成重大损失或者情节严重,情节轻微,则不构成渎职罪,也就是说只有当其行为造成的实际损失达到了重大的标准,该行为才是犯罪行为,该犯罪事实才算发生。检察机关在立案侦查时发现在账面上未使用的资金,实际上制止了行为人对专项资金继续使用,并没有给国家利益造成实际损失。所以帐户上未使用的资金,应从损失数额中减去,不能认定在损失的范围。第二、三种意见将帐户上未使用的资金均列入成罪数额之中,不符合滥用职权在立法的原意。
三、如何预防和遏制套取国家专项教育资金的渎职犯罪
教育系统历来被认为是清水衙门、圣洁之地,但随着教育事业的蓬勃发展、教育体制改革的不断深入,社会腐败现象也日益严重地渗透到校园这块神圣场所。教育系统职务犯罪的腐败、渎职行为,使神圣的“净土”受到了玷污,对广大青少年学生的影响非常严重,在社会上也造成了恶劣影响。因此,加强对教育系统尤其是针对中小学校内发生的职务犯罪案件的研究分析,弄清发案原因,并提出相应的预防对策,未雨绸缪,从源头上遏制教育系统职务犯罪的发生显得尤为重要。
一是建立建全组织机构,明确工作职责,规范工作流程。为加强义务教育经费保障机制改革工作的组织领导,各级政府应成立《义务教育经费保障机制改革工作领导小组》。并要求各中小学成立义务教育经费保障机制改革和学生资助工作组织机构,确定专人负责日常工作,明确了各部门工作职责和考核目标,从上到下建立和完善义务教育经费保障机制改革工作组织体系并制定相应工作方案和制度,
二是抓好警示教育。教育部门加强对公职人员尤其是单位主管和重点岗位公职人员的法律、法规和政策的宣传教育。检察机关积极配合教育部门,对领导干部和重点岗位工作人员进行法制宣传教育,结合发生在身边的职务犯罪案件,通过预防报告、参加庭审教育等形式,深入剖析其思想根源,警示广大教育系统工作人员引以为戒,警钟长鸣。切实增强关键部门和重点岗位公职人员的法律意识和责任意识,筑牢拒腐防变的思想防线。
三是建立健全监督体系。建议教育主管部门内设立监督管理机构,在学校和教育行政主管部门之间建立层级监督管理责任制,做到一级抓一级,层层抓落实,确保责任明晰、监督到位。对因监督不到位、发现问题不纠正而致使所属学校发生腐败问题的,应严肃追究有关领导的责任。而在校内尽快建立一个责权明晰的内部领导制度,形成校长、党支部、教代会各司其责、各尽其能、相互补充、互相制约的运行机制。
四是加大对职务犯罪的查处力度。国家每年都加大对义务教育保障资金力度。教育部门和检察机关将密切协作,严肃查处为套取国家教育保障资金,虚报在校生人数的行为,同时加大对涉及到受贿、贪污、挪用和严重失职渎职等违法违纪行为查处力度,保障国家义务教育保障资金计划顺利、健康实施。
(作者单位:安徽省明光市人民检察院)
广州市林权争议处理若干规定
广东省广州市人民政府
广州市林权争议处理若干规定
广州市人民政府令第35号
《广州市林权争议处理若干规定》已经2010年6月21日市政府第13届115次常务会议讨论通过,现予以公布,自2010年9月1日起施行。
市长 万庆良
二○一○年七月二十六日
广州市林权争议处理若干规定
第一条 为公正、及时处理林权争议,保护当事人合法权益,维护社会和谐稳定,促进林业发展,根据《中华人民共和国森林法》、《广东省林地保护管理条例》及相关法律、法规,结合本市实际,制定本规定。
第二条 本市行政区域内林权争议处理适用本规定。
本规定所称林权争议,是指单位之间、单位与个人之间、个人之间因森林、林木和林地的所有权或者使用权的归属产生的争议。
第三条 市、区、县级市、镇人民政府负责依法处理本行政区域内的林权争议。
市、区、县级市、镇人民政府负责林权争议处理工作的机构具体办理各级人民政府林权争议调处事项。
街道办事处按照本规定负责有关林权争议处理工作。
第四条 本市林权争议按下列规定实行分级负责、就地调处:
(一)街辖区内发生的林权争议和镇辖区内发生的单位之间的林权争议,由区、县级市人民政府负责处理。当事人应当向街道办事处或者镇林权争议调处机构提出申请,先由街道办事处或者镇林权争议调处机构受理、调查、调解。调解不成的,由街道办事处或者镇林权争议调处机构报区、县级市林权争议调处机构调处。
(二)镇辖区内发生的个人之间、个人与单位之间的林权争议,由镇人民政府负责处理。当事人应当向镇林权争议调处机构提出申请,由镇林权争议调处机构受理、调查和调解;调解不成的,报镇人民政府处理。
(三)区、县级市行政区域内发生的跨街、镇林权争议,由区、县级市人民政府负责处理。当事人应当向发生争议的森林、林地、林木所在地(以下简称争议地)街道办事处或者镇林权争议调处机构提出申请,由最先收到调处申请的街道办事处或者镇林权争议调处机构受理、组织调查和调解。调解不成的,由街道办事处或者镇林权争议调处机构报区、县级市林权争议调处机构调处。
(四)本市行政区域内发生的跨区、县级市林权争议,由市人民政府负责处理。当事人应当向争议地的区、县级市林权争议调处机构提出申请,由最先收到调处申请的区、县级市林权争议调处机构受理、组织调查和调解。调解不成的,由区、县级市林权争议调处机构报市林权争议调处机构调处。
(五)本市与其他市的林权争议,按照《广东省森林林木林地争议调解处理办法》第八条第三款的规定处理。
前款规定的市、区、县级市、镇林权争议调处机构和街道办事处,以下统称林权争议调处机构。
第五条 跨街、镇和跨区、县级市林权争议,争议地两个或者两个以上有管辖权的林权争议调处机构同时收到调处申请的,或者当事人对管辖主体有异议的,跨街、镇林权争议,由区、县级市人民政府指定管辖;跨区、县级市林权争议,由市林权争议调处机构指定管辖。
因行政区划调整等原因致使林权争议管辖权改变的,原受理机构应当将申请书及相关材料移交有管辖权的林权争议调处机构处理,并书面通知当事人。
第六条 当事人申请处理林权争议,应当递交申请书,并按照被申请人数提交副本,同时提供下列材料:
(一)林木、林地权属的证明文件及其来源;
(二)证人姓名和住所、联系方式;
(三)申请人的身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明以及载明委托事项和委托权限的委托书。
第七条 林权争议处理申请符合下列条件的,林权争议调处机构应当受理:
(一)申请人与争议的森林、林木和林地有直接利害关系;
(二)有明确的调处对象、具体的调处请求;
(三)有具体的事实依据。
第八条 林权争议处理申请有下列情形之一的,林权争议调处机构不予受理:
(一)已经人民政府依法作出处理决定的;
(二)人民法院已作出裁定、判决、调解结案或者已受理的;
(三)属于林木、林地流转过程中发生的承包经营权、收益权等纠纷的;
(四)属于林木、林地侵权行为的;
(五)法律、法规、规章规定的其他情形。
第九条 跨街、镇或者跨区、县级市的林权争议,由受理申请的林权争议调处机构会同争议地所跨另一辖区或者行政区域的同级林权争议调处机构(以下简称另一林权争议调处机构)联合调解。
受理申请的林权争议调处机构应当将申请书副本、申请人提供的争议林地权属证据和本机构的意见送另一林权争议调处机构。另一林权争议调处机构应当在15日内将申请书副本发送给被申请人,并向被申请人发出《关于提交书面答复的通知》。被申请人应当在收到申请书副本之日起30日内,向发出通知的林权争议调处机构提交书面答复和有关权属材料,该林权争议调处机构应当将本机构的意见及时答复受理申请的林权争议调处机构,并附上被申请人提交的书面答复和有关权属材料。
跨街、镇和跨区、县级市的林权争议经联合调解达成协议的,林权争议调解书应当加盖争议地参与联合调解的林权争议调处机构的印章。
第十条 申请人和被申请人均无法提供林权证的,林权争议调处机构受理申请后应当在林木林地所在地进行权属主张公告,并同时通过互联网或者媒体发布公告,公告期限不得少于3个月,公告期满后依法处理。
第十一条 林权争议处理期间,第三方提出书面权属异议的,林权争议调处机构应当自收到书面权属异议之日起10日内进行审查,并将审查结果书面通知第三方。能提供权属证明文件的,应当列为第三人参加处理;未能提供权属证明文件的,不列为第三人。
林权争议调处机构确定第三人参加林权争议处理的,应当向申请人和被申请人送达第三人的书面权属异议和证明文件;申请人和被申请人应当自收到第三人的权属异议和证明文件之日起30日内向林权争议调处机构提交书面答复。
第十二条 林权争议调处机构受理林权争议处理申请后,应当召集当事人到权属争议现场勘查,并邀请当地基层组织代表参加,确定争议范围。跨街、镇或者跨区、县级市的林权争议,由争议地两地林权争议调处机构共同召集争议当事人及有关人员到现场确定争议范围。
勘查的情况和结果应当制作笔录,并绘制林权争议范围图,由勘查人、当事人和基层组织代表签名或者盖章。当事人无正当理由拒绝到勘查现场或者拒绝在勘查笔录上签名的,应当在勘查笔录中注明。
第十三条 林权争议调处机构应当向有关单位和个人调查取证。调查的情况应当制作调查笔录,由调查人和被调查单位、个人签名或者盖章。
跨街、镇或者跨区、县级市的林权争议,受理申请的林权争议调处机构负责申请人主张的权属调查取证工作,争议地的另一林权争议调处机构负责被申请人主张的权属调查取证工作。
第十四条 林权争议调处机构处理林权争议,可以组织当事人以及有关证人召开协调会。召开协调会应当制作会议记录。
林权争议调处机构参加林权争议处理的工作人员不得少于两人。
第十五条 下一级林权争议调处机构将林权争议报上一级林权争议调处机构处理时,需报送下列材料:
(一)争议各方的权属证据;
(二)争议范围现场勘查笔录及附图;
(三)综合调查情况;
(四)调解结果报告;
(五)其他需上报的情况。
第十六条 当事人一方为村农民集体的,由村民委员会或者村集体经济组织的负责人参加林权争议处理,村民委员会或者村集体经济组织也可以委托村民代表参加。一方当事人参加林权争议处理的代表一般不超过5人。
第十七条 当事人有权委托代理人代为参加林权争议处理,当事人及其代理人可以查阅、复制对方当事人提出的或者调处机关收集的证据材料,但涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的除外。
第十八条 当事人对自己提出的权属请求,应当在收到林权争议调处机构的举证通知书之日起60日内,提供有关证据。因正当事由无法按期提供证据的,经林权争议调处机构同意,可以延期提供,但延期不得超过30日。逾期仍未提供证据的,视为放弃举证权利。
第十九条 在林权争议处理过程中,有下列情形之一的,林权争议调处机构应当终止处理并书面通知当事人:
(一)申请人撤回调处申请的;
(二)发现属于本规定第八条规定不予受理情形之一的。
第二十条 调处工作人员与林权争议的标的或者当事人有利害关系的,应当回避。
当事人认为调处工作人员与林权争议的标的或者对方当事人有利害关系的,可以向调处机构申请回避。
调处机构工作人员的回避,由其所在机构负责人决定,调处机构负责人的回避由主管机关决定。
第二十一条 征收、征用有争议的林地,征地补偿款由处理争议的人民政府设立专用账户保管,并于争议解决明确权属后30日内将补偿款及孳息一次性足额发放给权利人。专用账户保管的征地补偿款不得挪作他用。
第二十二条 林权争议解决后,区、县级市人民政府应当在林权争议协议书、调解书、处理决定或者行政复议决定、人民法院裁定书、判决书等生效之日起1个月内,颁发林权证书。
第二十三条 林权争议调处机构、其他相关行政机关及其工作人员违反本规定,有下列情形之一的,由任免机关或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反本规定第四条、第五条、第七条,对应予管辖并符合条件的林权争议申请不予受理的;
(二)在林权争议处理过程中,违反本规定第十条,未依法进行权属主张公告的;违反本规定第十一条未依法通知第三人参加处理的;违反本规定第十二条未依法进行现场勘查的;违反本规定第十三条未依法调查取证的;违反本规定第二十条未依法回避的;
(三)在林权争议处理过程中,违反本规定第四条第一款第(三)项、第(四)项及第九条、第十三条,不履行组织调查和调解责任,或者不履行联合调解或者调查义务的;
(四)违反本规定第二十一条,在林权争议解决并明确权属后,不按时足额发放征地补偿款及孳息给权利人的;
(五)违反本规定第二十二条,在林权争议解决后,不按时发放林权证书的;
(六)在林权争议处理过程中或者解决后,有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
第二十四条 本规定自2010年9月1日起施行。